电子政务外网管理规范「数字政府电子政务外网运作架构和建设模式创新研究」

通信世界网消息（CWW）当前，全国数字政府建设如火如荼，各地依托数字政府建设大力推进政府治理体系和治理能力现代化。电子政务外网作为数字政府建设的重要电子政务基础设施，是数字政府信息传输的核心枢纽，在数字政府建设过程中发挥着重要的作用。

在国家大力推动“新基建”的背景下，电子政务基础设施也迎来了新的发展机遇。作为连接公众、企业、政府的纽带，政务服务、市场监管、政府治理等各类信息化业务都不离开政务外网。通过政务外网，将各类政务不断地向底层“延伸”，打破地理区域限制，可为政府治理体系和治理能力现代化发展提供强有力的支撑。

新形势下数字政府建设强调整体政府的理念，更加注重业务协同及数据共享。电子政务外网无论在网络服务能力还是在建设模式上，都应匹配数字政府建设需要。作为政府数字化改革探索的排头兵，各省电子政务外网在建设模式、管理模式及服务能力方面取得了一系列成绩。部分省份按照3个“1+N”新型运作模式进行升级，构建“有韧性、全融合、多代际、广覆盖”的新一代电子政务外网，为政务“一网承载”及省域治理“一网统管”赋能，使其在支撑政务服务、政府治理等方面发挥关键作用，为该省数字政府建设提供坚实的网络支撑。本文以电子政务外网为研究对象，从建设模式和运作架构等角度出发，探索数字政府电子政务外网管理体系创新路径。

电子政务外网建设的现状与政策要求

近年来，国家大力发展“新基建”并加速推进信息技术应用创新，推动数字政府政务基础设施的高质量发展，全国各地依托数字政府建设大力推进政府治理体系和治理能力现代化。《“十四五”推进国家政务信息化规划》明确指出，加快网络融合，升级完善国家电子政务网络体系，全面支撑跨部门、跨地区、跨层级业务协同和数据共享。

政府数字化改革前，电子政务外网基本采用政府自建模式，政府自行购买网络设备，租用电信运营商网络线路，并组织开展网络集成、运维工作。截至数字政府建设工作启动前，各省电子政务外网已实现向上连接国家，横向连接省级政务云平台以及省级政务单位，向下完成市、县、镇全覆盖。

随着各省启动数字政府建设工作，为加快推动政务信息化建设，部分省份通过构建“政企合作、管运分离”的数字政府建设模式，促进政府职能转变。广东省按照“管运分离”的方式，裁撤原省信息中心机构，重组了政务服务主管部门和运行支撑机构，推动政务基础设施建设发展。上海市市级政务外网采用购买服务方式，由市有线网络公司负责网络建设、运维等工作，市大数据中心每年以单一来源采购模式采购运营服务。浙江省电子政务外网采用自建和购买服务相结合的形式，主网采用自建模式，备份网络由运营商提供网络设备和线路租用服务。为加快推进数字政府高质量建设，各省积极探索创新电子政务外网建设运作机制。

电子政务外网建设存在的问题

电子政务外网作为数字政府的重要政务基础设施，是数字政府数据传输、业务流转的核心枢纽，在数字政府建设过程中发挥着越来越重要的作用。尽管电子政务外网经过多年的发展已取得一定成果，但与政府对政务外网的定位仍有不少差距。在“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，以及国家政务信息化发展和数字政府建设的要求下，政务外网在管理模式及服务能力方面面临重大挑战，需要加强网络管理水平，提升网络服务能力。

网络管理水平有待加强

一是现有网络管理模式下责权过于集中，与“一网承载”的共网管理要求不匹配，限制了政务外网的发展。二是政务外网缺乏精细化管理手段，资源利用率不高；网络运行质量感知能力差，缺少体系化的服务考核评价机制。三是缺乏有效的管理协同机制及网络管理手段，上下级网络管理联动不足、部门间网络协同效率低。

网络服务能力有待提升

一是现有自建网络模式下，网络服务能力固化、弹性差，新技术迭代不及时，难以满足不断发展的政务服务应用对网络的需求。二是政务服务要求24小时在线，特别是业务部门应用系统集中迁移上云后，网络流量由“消费型”向“生产型”转变，现有网络韧性不足，架构不合理，难以满足政务服务可靠性要求，也难以承载视频等政务服务持续稳定的保障需求。三是网络覆盖不足，大量的事业单位、国有企业和行业机构未能接入，无法满足公共数据汇聚共享及业务协同需求。四是网络缺乏差分服务能力，难以满足不同单位、不同业务的网络差异化需求。

建设模式创新

各省不断研究、论证电子政务外网建设的模式，最终探索出适应电子政务外网发展的全面购买服务模式，即购买集线路、设备、集成、运维于一体的标准化网络服务。新模式顺应数字政府发展整体趋势，满足政务基础设施“管运分离”建设要求。在此购买服务模式下，网络服务能力更贴近服务需求，在新技术应用方面具备更大的优势，电子政务外网的可塑性更高。同时，由于采用了购买服务模式，电子政务外网无论是核心骨干网还是接入网，网络资源均可根据业务需要进行弹性调整，精细化的网络管理模式既可快速调整适应服务需求，又可对网络资源进行精准管控，提升网络利用率，避免资源浪费。

为全面落实购买服务模式，电子政务外网可采取“门店化”服务的新思路。基于电子政务外网运营服务平台，为各电信运营商构建虚拟“门店”，按照统一服务标准上线各类网络服务。除基础网络服务外，经论证和审核后的各类网络服务内容均可在“门店”上线，各单位基于统一的服务运营平台“购买”所需网络服务。通过构建从网络开通至网络计费结算全业务流程，完善网络运营服务系统，形成更加便捷的电子政务外网网络服务产品线，持续为各单位提供创新、优化的网络服务支撑。

服务目录产品化，解决服务“买什么”

将网络服务打造成各类标准化产品，实现不同网络服务产品的自由拼装组合。电信运营商服务的工作重心落在提升技术水平以及网络服务能力上，根据各部门提出的网络建设需求，运营商按场景组合传输线路、网络设备、安全设备、运维服务，构建一体化的网络产品及服务。此外，电信运营商凭借自身的陆、海、空通信能力，进一步为政务外网提供有线、5G专网、卫星通信等网络接入服务，丰富政务外网的服务能力。

在服务产品确定过程中，政府部门不仅要调动电信运营商的积极性，还需考虑构建公平的服务环境，形成有序、良性的电子政务外网“门店”竞争市场。同时，网络服务产品应充分匹配业务需求，考虑将技术先进、有示范意义的网络产品在省市范围内重点宣传推广，提升电信运营商打造新产品的动力。

在服务产品确定后，通过制定网络服务目录以及公开招标方式，确定不同规格服务对应的单价。单位根据不同业务流量需求要求电信运营商提供对应规格的网络服务，并在服务提供过程中根据业务流量发展趋势对服务规格进行上浮或下调，按需下单，按量计费，有效解决网络能力固化、资源利用率不高、财政投入浪费的问题。

网络开通便利化，解决服务“怎么买”

随着数字政府建设的不断深入以及省域“一网统管”工作的开展，数字政府各类服务也在发生变化。为充分满足各类服务的网络需求，运营商应使网络开通方式更加便利。基于电子政务外网运营服务平台自助服务功能，各单位可在电信运营商服务“门店”自助下单。对于新开通的网络服务，可在线上完成网络服务的开通审批流程；针对已开通的网络服务（如升级带宽等），探索实现网络服务的自助升级，所有业务工单实现有据可查，有据可依。

计费模式精细化，解决服务“买得好”

电子政务外网采用购买服务模式，相关服务计费工具及方法是不可或缺的。更加精细化的网络计费方式，是购买服务模式得以持续的基础保障。

网络作为一种政务基础资源，应该像使用水、电、煤气一样先使用后付费。由于服务用网需求不同，采用固定的计费模式可能无法满足实际网络需要，频率较高、低效能的网络使用单位可按流程降低接入标准；突发需求较多的单位，可实现网络服务水平快速弹性提升，当突发需求结束后，按正常接入水平提供服务。如某些服务在一年之中特定时间段访问需求巨大，但其他时段访问量较小，若采用固定带宽法提供服务，资源浪费和资源不足两种情况均可能发生。现有弹性化网络服务机制虽然可解决网络带宽问题，但如何计量计费将成为一个新的问题。因此，在后期电子政务外网运营过程中，若要满足波动性较大的网络需求，则需探索采用更加精细化的计量计费模式，实现网络的弹性伸缩、灵活调整。

运作架构创新

伴随电子政务外网的两个转变——“传统的网络基础设施向服务型基础设施转变”及“传统自建模式向采购服务模式转变”，在业务、管理、服务三个方面，原有的运行架构已无法支撑新时期数字政府对于新一代电子政务外网的发展要求。在数字政府“管运分离”的背景下，通过重塑政务外网总体运行架构，创新3个“1+N”模式，支撑政务外网转型和高速发展，实现政务外网管理制度化、服务标准化和业务规范化。

通过构建3个“1+N”的总体架构，打造具有本地特色的新型政务外网运作模式。第一个“1+N”是指以政务外网运行支撑机构为核心、多个服务提供商共同提供服务的“服务1+N”架构；第二个“1+N”是指在统一的政务外网基础承载网络上，构建一个公共业务网络平台和多个专用业务网络平台的“业务1+N”架构；第三个“1+N”是指以政务服务主管部门统筹管理，多个服务主管部门（在某行业或专用领域有规模联网需求的机关单位）共同参与的“管理1+N”架构。

“服务1+N”架构

“1”是指以政务外网运行支撑机构，作为联结网络管理单位、使用单位以及网络服务提供商的纽带，为政务外网提供运行支撑服务。运营商按照相关服务标准，提供政务外网核心骨干网服务和业务运营服务。核心骨干网服务涉及本级核心网和纵向广域骨干网，用于汇聚接入网，是政务外网的“基座”；业务运营服务包括用网需求分析、业务运营、网络质量监测、故障报修受理、技术支持咨询、管理决策支撑等工作。

“N”是指多个网络服务提供商，按照政务外网统一的服务目录和标准规范，提供集设备、线路、集成、运维、保障于一体的城域接入、无线接入、互联网接入、传输专线等网络接入服务，与政务外网核心骨干网对接，是政务外网的“能力模块”。

“业务1+N”架构

基于网络虚拟化和切片技术，在政务外网基础承载网上建设“1+N”个业务网络平台。其中，“1”是指一类公共业务网络平台。公共业务网络平台是由政务服务主管部门具体管理的虚拟网络，主要承载政务部门之间内部协同办公、数据共享等公共类业务。“N”是指多个专用业务网络平台。专用业务网络平台是经政务服务主管部门批准建设的，由业务主管部门具体管理的虚拟网络，主要用于承载该行业或领域内的专用类业务。

各个网络平台之间强逻辑隔离。各网络平台可对接数字政府政务云各专区以及各接入单位终端，实现“云-网-端”全程全网独立管理，并基于云内安全交换区实现跨网络平台数据和服务的共享和协同。

在接入侧，各接入单位接入政务外网基础承载网后，根据各网络平台管理部门的接入规范和管理要求，按需开通相应网络平台的接入权限，实现政务外网“一线接入、按需开通”。

“管理1+N”架构

“1”是指政务服务主管部门，作为政务外网主要管理单位，负责统筹规划政务外网基础承载网络以及公共服务网络平台的管理工作。

“N”是指多个服务主管部门，作为专用服务网络平台的管理单位，负责专用服务网络平台的规划管理；确定专用服务网络平台的覆盖范围、接入规范和管理需求。网络平台管理部门，可基于“业务1+N”架构，在政务云专区、政务外网专用网络平台及接入终端制定和建设满足自身业务需求、管理需求、安全需求的标准规范及网络能力。

电子政务外网基础承载网络和公共业务网络平台的运营支撑工作，由政务服务主管部门委托电子政务外网运行支撑机构开展。各专用业务网络平台的运营支撑工作，由各业务主管部门分别委托政务外网运行支撑机构开展。

在3个“1+N”运作架构优势的加持下，各个政务专网的差异化需求在政务外网得到满足，原有专网建设单位与省政务服务主管部门之间有关业务拓展的权利和网络管理责任的矛盾，通过责权对等的方式得到化解，多个政务专网得以向政务外网迁移整合，政务外网覆盖范围持续扩大，集约化建设模规效益凸显。

结语

本文从建设模式和运作架构等方面对电子政务外网管理体系创新展开研究讨论，为各地数字政府电子政务外网建设提供可行经验，通过落实全面购买服务模式，采取“门店化”服务思路，创新3个“1+N”的总体架构，实现多方共管和服务协同，扩大电子政务外网覆盖范围，提升网络建设标准化、专业化水平，丰富政务外网服务能力，提高财政投资效益，助力政府治理体系和治理能力现代化，为基本实现社会主义现代化提供有力支撑。